在1915年1月18日，日本公使日置益向袁世凯递交了一份名为“二十一条”的文件。日置益在递交文件时解释了每条内容的主旨和日本的立场，并表示中日两国之间的沟通不畅，中国对日本的行动存在疑虑和误解。他希望如果袁世凯能接受提出的条件，这将证明中日友好，日本政府也将在需要时提供帮助。袁世凯在阅读完文件后感到惊讶和失望，但并未断然拒绝。他表示这个问题应该与外交总长商议。袁世凯政府正努力寻求友好解决方案，却没想到日本提出如此严重的条件，使政府感到困难。袁世凯的秘书夏寿田表示，日置益离开后，袁世凯非常愤怒，立即下令停止所有关于帝制的事务。在第一次世界大战期间，日本利用欧美各国分心的机会，向袁世凯政府提出了一系列旨在独占中国的要求，包括承认日本继承德国在山东的权益、延长旅顺、大连的租借期限，承认日本在“南满”和内蒙东部的特权等，共计21条。当时袁世凯正试图成为皇帝，为了争取日本的支持，派遣外交官陆征祥和曹汝霖与日本代表秘密谈判。在谈判中，袁世凯一再让步，但日本方面仍不满意。最终，除了个别内容外，袁世凯承认了日本的要求。然而，日本帝国主义的侵略行为和袁世凯的卖国行径引起了全国人民的极大愤慨。由于中国人民的一致反对和各帝国主义在华利益的矛盾，日本的这些无理要求并未全部实现。袁世凯批准了《二十一条》的国书。
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